城镇化：从土地到人，从常住到户籍

2000-2017年，中国的城市建成区面积增长150.6%，但城

镇常住人口仅仅增长77.2%，土地城镇化也远胜人口的城

镇化。这种不匹配也导致一小部分地区出现缺人的“鬼城”，

因而近年来的政策聚焦于人口的城镇化。

中国常住人口和户籍人口城市化率的差别持续存在，而且

2000-2010年之间明显扩大。截止2018年，户籍人口城镇

化率43.4%，比常住口径低16.2%。《2019年新型城镇化

建设重点任务》提出的放松落户要求，主要针对常住无户

籍人口的落户问题。

政策效应：哪些城市地产可能获益

预计I型大城市可从放松落户中不同程度的获益。重点关注

京津冀、长三角和粤港澳三大城市群中的I型大城市，如杭

州；以及三大城市群以外城市群的首位城市，如郑州、西

安。

II型大城市重点关注自身吸引力强劲且存在限购政策的城市，

预计受政策影响较大。分为三类：1）京津冀、长三角和粤

港澳三大城市群中的II型大城市，如无锡、宁波。2）三大

城市群以外城市群的第二、三位城市，如长沙。3）人口大

省的前两大城市。除以上三类城市外，其他城市需要综合

考虑经济总量、产业结构、教育医疗资源等公共服务和自

然环境等因素。

两个观察样本：西安和天津

西安：落户百万，房价大幅上涨。西安自2017年3月1日

“三放四降”放松落户条件，两年落户高达百万。户籍人

口快速攀升的同时，西安房价也快速上涨，2017年2月至

2019年3月样本住宅平均涨幅为37.0%，而同期百城涨幅

仅12.0%。西安户籍人口大幅增长，伴随着购房刚需的增

长，即使在限购约束之下，也推升房地产量价齐涨。

天津：及时“打补丁”，避免套利，房价涨幅有限。天津于

2018年5月16日发布“海河英才”行动计划放宽落户条件，

开始时落户要求较为模糊。4天内迅速打上补丁，以避免

在外省市有工作单位的人员到津无工作单位申报落户。由

于落户条件比西安要严格得多，天津户籍人口增加有限，

并没有起到支撑房价的作用，2018年天津房价涨幅低于

百城整体涨幅。

对债市影响：分化之下，谁主沉浮

大城市放松户籍限制，可能加剧城市之间的分化。一二线

和强三线城市通过放松户籍吸引人口流入，可能在一定程

度上推升部分城市的地产销量和价格；而弱三线和四线城

市不仅面临人口流出，还面临棚改套数缩减和货币化比例

下降对地产销售的拖累。对于年内债市的影响，取决于这

两方面影响孰大孰小，我们倾向于认为后者的负面冲击会

更大，即经济会受到三四线地产下滑的拖累。

风险提示：地产政策出现超预期调整。

正文

发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》，要求城

区常住人口 100 万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限

制；城区常住人口 300 万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开

放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。[1]这将如

何影响房地产市场？

城镇化：从土地到人，从常住到户籍

以往土地财政下的城镇化，主要是土地的城镇化。自分税

制以来，“缺钱”的地方政府探索出土地财政撬动城市化

的道路，通过征用地价较低的农村土地，转为地价较高的

城市建设用地“点石成金”，不仅可以获取土地出让金，

推动地产繁荣还带来税收收入。土地财政提供的资金，成

为城市基建的重要资金来源。2000-2017年，中国的城市

建成区面积增长150.6%，但城镇常住人口仅仅增长77.2%，

土地城镇化远胜人口的城镇化。这种不匹配也导致一小部

分地区出现缺人的“鬼城”，因而近年来的政策聚焦于人口

的城镇化。

重点在于提高户籍人口城镇化率。中国常住人口和户籍人

口城市化率的差别持续存在，而且2000-2010年之间明显

扩大。2016年10月，国务院印发《推动1亿非户籍人口在

城市落户方案》，要求“户籍人口城镇化率年均提高1个百

分点以上，年均转户1300万人以上”，逐步破除户籍迁移

壁垒，推进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率靠拢。

截止2018年，常住人口城镇化率接近60%，基本达到2020

年要实现常住人口城镇化率60%的目标；[2]户籍人口城镇

化率43.4%，比常住口径低16.2%，差距较2010年缩小近1

%。[3]由此可见，《2019年新型城镇化建设重点任务》提

出的放松落户要求，主要是针对常住无户籍人口的落户问

题。

落户放松影响地产需求的两个角度：第一，未在当地购房

的无户籍常住人口，获得户籍之后释放的买房需求，需求

主要来自当地毕业大学生、外来迁入者和当地就业的农民

工三个群体，尤其是前两个群体。第二，已在当地购房的

无户籍常住人口，获得户籍之后释放的改善性买房需求，

这部分需求在限购城市可能仍将受到抑制。

政策效应：哪些城市地产可能获益

由于城市规模划分的依据是城区常住人口，而该数据的统

计难度较大，我们主要依据住建部的《城市建设统计年鉴》

2017年数据作为依据。值得注意的是，该数据个别城市存

在问题，[4]但好处在于城区人口和市区人口统计全面，覆

盖了直辖市、地级市和县级市。

预计I型大城市可从放松落户中不同程度的获益。这些城市

基本上都存在不同程度的限购、限售政策，如放松落户可

能给房地产市场带来增量需求。重点关注京津冀、长三角

和粤港澳三大城市群中的I型大城市，如杭州；以及三大城

市群以外城市群的首位城市，如郑州、西安。

II型大城市重点关注自身吸引力强劲且存在限购政策的城市，

预计受政策影响较大。II型大城市中有限购政策的20个城市，

可分为三类：1）京津冀、长三角和粤港澳三大城市群中的

II型大城市，如无锡、宁波。背靠大型城市群，且自身具有

较强的产业实力和教育医疗资源，可分流首位城市无法落

户的人才。2）三大城市群以外城市群的第二、三位城市，

如长沙。作为区域中心，可对周边地区形成一定程度的虹

吸效应。3）人口大省的前两大城市，吸引省内人口流入

就足以支撑起地产需求。 除以上三类以外，其他城市需要

综合考虑城市的经济总量、产业结构、教育医疗资源等公

共服务和自然环境等因素。

两个观察样本：西安和天津

事实上，近三年来，部分城市已经提前放宽落户标准。这

意味着一部分政策效应已经提前释放。　2017-2018年，

武汉、西安、长沙和成都等50余个城市先后放宽人才落户

限制。2019年以来，海口、广州、大连、常州、西安和南

京等 6个城市继续放宽落户限制。这种“抢人才”模式，

反映出地方政府已自发抢跑。我们从两个典型样本来分析。

西安：落户百万，房价大幅上涨。西安自2017年3月1日

“三放四降”放松落户条件，两年落户高达百万，西安20

18户籍人口达到986.87万人，比2016年高出161.94万人。

[5]在户籍人口快速攀升的同时，西安房价也快速上涨，

在2017-2019年间涨幅明显超出百城整体的涨幅，2017

年2月至2019年3月样本住宅平均涨幅为37.0%，而同期

百城涨幅仅12.0%。西安户籍人口大幅增长，伴随着购

房刚需的增长，即使在限购约束之下，也推升房地产量

价齐涨。

天津：及时“打补丁”，避免套利，房价涨幅有限。作为直

辖市的天津，2018年5月16日发布“海河英才”行动计划放

宽落户条件，开始时落户要求较为模糊。其后4天内迅速打

上补丁，以避免在外省市有工作单位的人员到津无工作单位

申报落户。因而天津放宽落户条件，主要还是希望引入人才，

将人才留住。由于落户条件比西安要严格得多，天津户籍人

口增加有限，并没有起到支撑房价的作用，2018年天津房价

涨幅低于百城整体涨幅。

不是所有城市都可以用户口吸引人才，吸引到人才之后还

要留住人才。能否吸引人才流入，除了户籍价值以及落户

难度之外，当地的产业情况、房价、配套公共服务以及自

然环境也较为重要。

以天津为例，部分人看重天津户口，可能不在于天津的产

业，而在于天津的高考升学条件。这类因素不仅会影响人

才流入的多寡，还会影响到能否留得住人才，之后才有望

产生新增的地产需求。比如纵然吸引大量人口迁入，如配

套公共服务不尽如人意，前期部分落户人口也可能选择迁

出，带来的地产需求也是短暂的。

据此推断，城市自身具有足够的吸引力，才能借助放宽落

户吸引人口流入，以支持房地产、推升土地财政的收入。

而如果城市自身吸引力不足，不足以吸引人口流入，也就

谈不上支撑地产和土地财政。因此，这种模式之下可能是

“强者愈强、弱者愈弱”。

对债市影响：分化之下，谁主沉浮

大城市放松户籍限制，可能加剧城市之间的分化。

一二线和强三线城市通过放松户籍吸引人口流入，带来的

购房刚需可能在一定程度上推升部分城市的地产销量和价

格。不过2017年以来已有50多个城市放松落户条件，部分

政策效应提前释放。而弱三线和四线城市不仅面临人口流

出，还面临棚改套数缩减和货币化比例下降对地产销售的

拖累。

拉长来看，大城市放松户籍限制有利于提升城镇化的效益，

提高经济增长的效率。而对于年内债市的影响，我们倾向

于认为后者对经济的负面冲击会更大，即经济会受到三四

线地产下滑的拖累。

房住不炒 因城施策框架下的局部放松，部分对冲棚改缩量

带来的影响，但很可能不足以完全对冲。毕竟政策的效果

主要集中在常住人口向户籍人口的转化，对于人口迁移而

言，增加迁入地的地产需求的同时，也对应着迁出地的地

产需求减少，冲抵之下全局层面的地产需求增量较为有限。

风险提示：

地产政策出现超预期调整。房住不炒原则之下，部分城市

可能因城施策放松地产政策，以对冲土地出让收入下行带

来的财政压力。